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Las promesas y realizaciones de la Constitución de 1991: un balance provisional

 

En 1885, después de una breve guerra civil, Rafael Núñez declaró que la constitución de 1863 ya no existía y convocó a una asamblea nacional constituyente, que en breve tiempo redactó la carta constitucional de 1886. De la asamblea hicieron parte únicamente los vencedores de 1885, y el viejo partido liberal fue excluido de participar en ella. El gobierno fue el principal promotor de la reforma y a pesar de haber sido elegido por el liberalismo, mantuvo con firmeza una posición radical en relación a la transformación de las instituciones de 1863 y a la exclusión de sus antiguos copartidarios. La constitución, fruto de una victoria militar, reflejo en sus rasgos exasperadamente centralistas y autoritarios su carácter de norma de vencedores, para someter a los vencidos. Con base en ella se gobernó en Colombia durante los años siguientes, y se estableció un régimen casi monolítico, entre 1886 y 1904. En estos 18 años solo se eligieron tres liberales al congreso, no hubo ministros de este partido, y el conservatismo ejerció el poder sin limitaciones. La gobernabilidad, para usar un término algo hueco pero de moda, no se basó en el consenso sobre las normas básicas, pues los liberales no las compartían ni respetaban e hicieron dos revoluciones contra ellas, en 1895 y 1899, ni en la aplicación de la normatividad expresa: la constitución se mantuvo en suspenso durante estos años, en los que casi siempre el gobierno declaró el estado de emergencia y suspendió correlativamente el disfrute de las garantías constitucionales: fue una constitución que no fue posible aplicar sino en su propia transformación excepcional, con base en el artículo 121 que permitía hacer decretos de Estado de Sitio. De 1904 a 1910 estuvo nuevamente en entredicho, por normas que convocaron una nueva asamblea constituyente y por un ejercicio del poder claramente extraconstitucional. De 1910 en adelante, tras las reformas constitucionales de ese año, la constitución obtuvo el consenso de los dos partidos tradicionales, y logró sobrevivir hasta 1991, cuando era ya la tercera constitución en antigüedad en el mundo. No solo logró sobrevivir: fue señalada por casi todos los políticos como una verdadera carta de paz, como un texto ejemplar, como un modelo casi inmejorable.

Menciono lo anterior para destacar como se requirieron prácticamente 24 años para que el país aceptara consensualmente la constitución y considerara que podía vivir con ella, así fuera preciso hacerle retoques y reformas ocasionales. Ya no había que derogarla, derribarla, reemplazarla con un mecanismo que violara las normas precedentes: era posible reformarla, y así se hizo en varias ocasiones, las más notables en 1936, 1945 y 1968. Interrumpida su vigencia plena con la dictadura militar de Rojas, fue reformada por un procedimiento irregular, la apelación al constituyente primario, en 1957, mediante el plebiscito de diciembre de ese año.

Frente a lo anterior, hay que decir que la constitución de 1991 acaba de nacer, y que es demasiado pronto para saber si funcionará eficazmente como regla institucional del país. Su descripción, teniendo a la vista la comparación con el proceso de 1886,  ayudara a seguir el hilo del argumento.

La constitución de 1991 se genera en un proceso que combina cierta irregularidad jurídica con la apelación a la normatividad anterior. No es una constitución que haya surgido claramente contra la de 1886, e inicialmente toda la mecánica puesta en marcha se orientaba a "reformarla", como se dijo en la séptima papeleta votada el 27 de mayo de 1990. Los procedimientos utilizados para superar las aporías jurídicas y los contrastes de interpretación que sobre los mecanismos para reformarla existían entre Corte Suprema y consejo de estado, tienen cierto aire de sofisticación interpretativa, en el sentido literal: ya que la corte había señalado que ella no podía hacer nada cuando el constituyente directo creaba, digámoslo así, situaciones de hecho, pequeñas revoluciones institucionales como el plebiscito, discontinuidades en el orden constitucional, entonces el gobierno invitaba indirectamente a la población a crear esa pequeña revolución, esa mini violación de la constitución para poder reformarla, pues la Corte ya había dicho que el Congreso no podía convocar a una asamblea, y una reforma hecha por el Congreso estaba ya políticamente descartada, después de las experiencias de 1988 y 1989 del presidente Barco. El gobierno promovía la ruptura de la constitución, para someter luego esta ruptura a la Corte, bajo la forma de decretos formales de estado de sitio que, en un caso, autorizaban simplemente a contabilizar una manifestación de la opinión popular, y en otro convocaban a una Asamblea Constituyente para restablecer el orden público (pues el decreto era de estado de sitio) y acoger la voluntad popular. De este modo la corte acabaría declarando la constitucionalidad de la ruptura de la continuidad constitucional, como ocurrió.

Esta primera ruptura favoreció las rupturas posteriores de los cauces inicialmente moderados en los que el gobierno quiso mantenerla. La convocatoria a elecciones se hizo nuevamente para reformar la constitución, y solo en unos puntos concretos. La corte eliminó toda restricción de temas y señaló como única guía el objetivo expresado en la papeleta de mayo: se trataba de promover la "democracia participativa", un concepto de teoría política más bien difuso e indefinido y que no había tenido muchos desarrollos concretos en el país. A la larga, este adjetivo "participativo" se apoderó de buena parte de la retórica de la asamblea e influyó seriamente en la redacción final de la carta. Luego la misma asamblea rompió con el anclaje en la constitución de 1886 y decidió que su obra sería una carta constitucional nueva: una refundación del sistema político colombiano, una carta de paz, un nuevo contrato social para los colombianos. Finalmente, rompió con los compromisos previos del gobierno y los partidos políticos orientados a evitar que la Constituyente reemplazara al congreso en su función legislativa: la asamblea revocó el mandato del congreso y acabó, a través del Congresito, asumiendo funciones legislativas inmediatas.

Aunque uno pueda mirar con cierto espíritu crítico la sofisticación creativa de los argumentos que sirvieron para que no se advirtiera el elefante que entraba a la casa de la constitución del 91, o la retórica política que delimitó el espacio semántico de la constituyente, es imposible no reconocer el carácter marcadamente consensual de lo que pasó en 1990 y 1991, y que permitió decir que la constitución era un pacto de paz entre los Colombianos. Recordemos que el país estuvo, entre 1988 y 1990, como lo denominó un libro muy conocido, "al filo del caos": la guerra declarada por el narcotráfico contra el gobierno desde 1984 había llegado a su punto más ardiente, con el endurecimiento de la estrategia oficial bajo Barco. El terrorismo agobiaba al país, que además veía el aumento en la acción guerrillera y la generalización de las formas "sucias "de acción antiguerrillera: la tortura, las ejecuciones ilegales, y sobre todo las masacres cometidas por los grupos paramilitares, por la guerrilla, por el ejército o por la policía. El orden legal e institucional parecía a punto de deshacerse. La muerte del procurador Carlos Mario Hoyos, de Luis Carlos  Galán, de Pizarro, de Bernardo Jaramillo Ossa, en rápida sucesión, afectaban la posibilidad de práctica de la misma política. Ya bajo Barco se había consolidado el consenso de la necesidad de una reforma constitucional y dominaba la idea de que lo mejor era que la hiciera un Asamblea Constituyente. También existía consenso sobre las reformas básicas: cambios a la justicia, descentralización, derechos humanos, quizás el ombudsman. Recordemos también que el proceso constitucional se entremezcló estrechamente con los procesos de negociación con los grupos guerrilleros, en especial el M-19, y que el éxito del gobierno de Barco en sus negociaciones de paz con este grupo tuvo al menos dos implicaciones para el tema que me ocupa: en primer lugar, reforzó el compromiso gubernamental de apoyo a la reforma, pues el M-19 firmó en buena parte esperanzado con las reformas constitucionales y de otro orden que se cocinaron en la llamadas Mesas de Trabajo de 1988 y 1989. Y en segundo lugar,  los hechos principales del proceso reforzaron la sensación del país de que se abría un camino real de pacificación, que se fortalecería justamente con la reforma constitucional. Ante la magnitud del desorden nacional, el proceso mismo de creación de los mecanismos para la reforma, con todos los incidentes legales que tuvo, y el hecho de que este proceso estuviera ligado a una perspectiva de paz con el grupo guerrillero más importante del momento, fueron esenciales en el imaginario colectivo favorable a la reforma. Hasta qué punto se vinculó la constituyente con la paz lo muestra la retorcida apelación de la Corte Suprema a las manifestaciones del ELN de que aumentaría su acción subversiva si no se hacía la convocatoria, tomadas por la corte como simple prueba fáctica de que el gobierno tenía razón al convocarla para combatir las perturbaciones del orden público: había algo de perverso en justificar una acción del gobierno con el argumento de que de no hacerla los enemigos del gobierno apelarían a la violencia.

Con esto se entreveraron otros temas: la venganza de la opinión pública contra una clase política que el M-19 también denunciaba con pertinacia, como expresión de la estructura oligárquica del país, y que la prensa había puesto en la picota durante años por sus procedimientos clientelistas y por sus frecuentes manifestaciones de corrupción. La constituyente era una oportunidad para limpiar los establos de aguas sucias. Los nuevos movimientos sociales, débiles pero expresivos, surgidos o fortalecidos en los ochenta -las organizaciones no gubernamentales contestatarias, los defensores del medio ambiente, los feministas, los defensores de los derechos humanos, las organizaciones indigenistas y negras, etc.- encontraron en la constituyente la oportunidad para romper esa barrera casi infranqueable a la expresión de sus propuestas políticas por los políticos tradicionales, que se aferraban cada vez más a una forma segura pero desgastadora de clientelismo.

Los procedimientos mismos de la elección, que superaban sorpresivamente vicios de nuestros mecanismos electorales que se habían denunciado por décadas pero a los que no les había querido poner coto el congreso, fueron factor adicional de consenso: recordemos que en 1990, antes de la reforma constitucional, se implantó la circunscripción nacional, se votó por primera vez mediante tarjetón y el gobierno financió la campañas. La baja participación electoral (apenas un poco menos de 4 millones, contra 6 que habían apoyado casi unánimemente seis meses antes la convocatoria a la asamblea) no le quitó legitimidad a la asamblea y la variedad de los elegidos, que parecían el producto de una elaboración periodística sobre los 70 colombianos más respetables, no hizo sino reforzar el aire de éxito de la asamblea.

Por último, entre estos factores facilitadores, estuvo el proceso paralelo de aplicación de la política de sometimiento a la justicia. Entre septiembre de 1990 y la instalación de la asamblea, la expedición de los primeros decretos y la entrega de los Ochoa redujeron bruscamente la tensión con los narcotraficantes, que bajo Barco había llegado hasta niveles exasperantes, de los que los colombianos estaban fatigados. El país parecía haber encontrado la solución al problema del narcoterrorismo.

Todos estos factores hicieron que la constituyente de 1991 fuera rápidamente vista como una oportunidad única, y que sus capacidades se distorsionaran. La gente comenzó a creer que de ella surgiría la paz, la garantía plena del respeto de los derechos individuales, la recuperación de la justicia, y al mismo tiempo algunas cosas cuya compatibilidad no es fácil asegurar, y a veces parece que espontáneamente se contraponen, como la afirmación de derechos sociales que conducían a un modelo de estado de bienestar muy avanzado al mismo tiempo que se redefinía el papel del estado dentro de un espíritu más bien liberal, en el sentido convencional del término.

El gobierno fue relativamente cuidadoso en su manejo de la retórica triunfalista que generó la constitución, pero tampoco dejó de aprovechar la oportunidad para mantenerse en la cima de la popularidad por la marcha casi mágicamente positiva de la Asamblea y por la aprobación final, el 4 de julio, de un texto que en líneas generales se acercaba mucho a la propuesta hecha por el gobierno el 6 de febrero. La interpretación oficial fue siempre la de que allí se habían diseñado y elaborado unas herramientas muy bien hechas y eficaces -la fiscalía, la tutela, las normas sobre derechos, la independencia del Banco de la República, etc.- pero que, como ocurre con toda herramienta, iban a depender para tener resultados de quienes y como las iban a usar, es decir de condiciones políticas extra constitucionales.

En relación con estas condiciones, el gobierno y algunos observadores daban gran importancia al desarrollo de nuevas formas de ciudadanía. La tutela puede ser un buen ejemplo de algo que funcionó como se esperaba, en el sentido de que la norma abría el camino para una norma de acción ciudadana que no requería apoyarse en nada diferente a una nueva conciencia de los derechos por parte de los ciudadanos -los medios de comunicación, la Defensoría del pueblo, las organizaciones no gubernamentales podían cumplir la función educativa necesaria- para entrar en vigencia real y transformar las costumbres políticas del país. Nuevos movimientos sociales, esbozados en los resultados electorales de la constituyente, nuevos partidos políticos, cierta ruptura de la rigidez de la estructuras políticas no gubernamentales, eran algunas de las condiciones que se esperaba se dieran para dar vitalidad al manejo de las nuevas herramientas. Algunas de estas condiciones debían surgir de las mismas normas constitucionales, que abrían el camino a una relación más equitativa del estado con los participantes en el juego político: más garantías de imparcialidad, menos procedimientos clientelistas, menos auxilias, financiación pública de campañas, ley de partidos, circunscripción nacional, debían conducir a trasformar la sociedad civil, como se dice desde hace unos años; sobre todo a transformar la organizaciones políticas d los ciudadanos.

Insisto en que es muy pronto para hacer un juicio definitivo. Llevamos apenas dos elecciones de congreso, una bajo la sombra de la constituyente misma y otra, en 1994, que pareció volver a colocar en el congreso lo que los analistas y expertos y agentes autoproclamados de la sociedad civil y los movimientos sociales alternativos consideraban arcaico y tradicional. Nadie sabe que va a pasar en 1998. Pero un problema abierto es justamente el de la organización política. No parece que se haya avanzado mucho en estos años: los partidos parecen más débiles que antes, menos coherentes, menos estructurados. La tendencia a convertir las circunscripciones electorales en unipersonales ha llegado a su forma más extrema, no importa cuál sea la forma de la elección: en la elección de cámara las listas se unipersonalizan dentro de un ámbito regional, y lo mismo ocurre en la de senado en el ámbito nacional. En este terreno, lo que se esperaba está muy lejos de lo logrado, y parece ir más bien en la dirección contraria: en vez de fortalecer los partidos se están deshaciendo.

En los demás asuntos, lo esperado y lo que se ha logrado creo que coinciden. No quiero decir: la constitución ha hecho avanzar substancialmente el país, que sea la mejor constitución para el momento actual: ese debate político lo dejo a los otros analistas que participarán hoy en este evento. Me limito a comprobar que lo que se quería se ha logrado, y que las dificultades que se han presentado no han desbordado las previsiones hasta niveles inmanejables. Se quería reforzar la participación local en el manejo de las comunidades y transferir recursos y responsabilidades desde los niveles centrales a los municipios: se ha avanzado bastante en esto, y no parece claro que las dificultades fiscales sean inmanejables ni que las formas de corrupción y despilfarro local que han surgido, y que son preocupantes, invaliden el proceso. Se quería reformar la justicia para crear un sistema inquisitivo, y la fiscalía avanza, lentamente es cierto, pero en la dirección que se esperaba. Se quería generar una conciencia y una práctica diferente en el tema de los derechos humanos, y la tutela, con sus más de 100000 acciones en 5 años así como la Defensoría del Pueblo, con su ejercicio callado pero consistente, han hecho mucho para modificar la relación de los ciudadanos con el estado. Se quería un manejo independiente de la política monetaria, y se ha tenido.

Es discutible hasta qué punto se ha logrado el objetivo central expreso de los convocantes a la constituyente: la democracia participativa. Yo creo que no hay que tomar demasiado a la letra este punto: era una cobertura retórica para algunas reformas democratizadoras, pero las instituciones creadas por la constitución  para ponerla en práctica son en general de poco peso y no tienen una función estructural en su diseño. La revocatoria del mandato me parece un ejemplo de institución relativamente utópica, de difícil aplicación, y que probablemente si se aplica será en forma relativamente perversa: no creo que nadie pueda generar una revocatoria triunfante sino la llamada gran prensa. Todo lo otro tiene que ver con la democracia representativa, y me parece que allí la falla va en otra dirección: la constitución, a pesar de que era la democracia representativa la que funcionaba mal, no hizo grandes esfuerzos para fortalecerla: para fortalecer los partidos, para modernizar la acción del congreso, para regular los mecanismos de financiación de partidos y campañas (que cuatro años después de la constituyente todo el país descubra con sorpresa que la única norma restrictiva vigente es la que prohíbe a los candidatos el empobrecimiento ilícito financiando con sus propios recursos las campañas muestra que en esto no se ha hecho realmente nada).

Evidentemente, tampoco el país ha logrado la paz: la disminución que se ha tenido en el índice de homicidios es muy pequeña, y ninguna tendencia clara se consolida para frenar la violencia de la guerrilla o la misma violencia ejercida clandestina e ilegalmente por agentes del estado o en complicidad con ellos: este es un caso en el que existen los instrumentos, pero se requiere voluntad política para aplicarlos. La energía para controlar a los agentes del estado va y viene con los avatares de la guerra con la guerrilla, y la voluntad de controlar el porte de armas de particulares y de establecer sistemas eficientes de seguridad urbana es un problema más práctico que constitucional. Tampoco el país ha logrado la paz con los grupos guerrilleros. Pero esto era sin duda una ilusión, creada por la adhesión del M-.19 al proceso de reforma. El hecho de que entonces se hubiera fragmentado la negociación, que hubiera sido imposible hacer la paz con  al menos uno de los otros dos grupos importantes, creo un situación nueva relativamente inmodificable: ya no se posible introducir el cambio constitucional, los cambios institucionales de fondo, en la agenda de una negociación las FARC o el ELN. Por lo demás, ya casi es imposible introducir cualquier cosa, pues la mayoría de las reivindicaciones políticas hechos por ellos han sido puestas en  práctica por el estado, y son ya tan escasas sus propuestas que, de movimientos con claros objetivos políticos y unos claros principios y propuestas , y una clara ideología, son cada día más parecidos a los políticos tradicionales, que se limitan a financiar una actividad que no parece tener objetivos diferentes a mantenerse en ella misma -por supuesto, con la diferencia de que la forma de financiación es violenta e ilegal, cuando la forma de financiación de los políticos es, si mucho, ilegal.

Una constitución es carta de paz en la medida en que las reglas de juego que establece, los procedimientos formales que fija, son aceptables para dirimir los conflictos y fijar los procedimientos de acción del estado, y son aceptables para todos los grupos ya actores pertinentes. La constitución de 1991 parece serlo: la violencia que sigue produciéndose en Colombia no tiene ya raíces institucionales y políticas, como pudo tenerla en el siglo XIX o incluso, estirando algo la interpretación de los hechos, durante los años del Frente Nacional. Pero la constitución no puede dar la paz. Y quizás esté más cerca de darla cuando se vuelva algo tan natural y consuetudinario, que nos olvidemos algo de ella, dejemos de pensar frente a cada problema difícil que la solución está en la constitución, y tratemos de actuar en el nivel político en el que deben resolverse los problemas.

Y, para volver al tema de la democracia participativa, tampoco el problema es fundamentalmente constitucional: puede serlo en la medida en que los principios electorales básicos no favorecen el fortalecimiento de los partidos, pero el problema es más de normas legales, como las que regulen la financiación de los partidos, o las que favorezcan su organización y acción permanente, o las que garanticen el funcionamiento democrático y no monopólico de los medios de comunicación, en especial del radio y la televisión. Las simples normas para evitar que los medios se conviertan en instrumentos de grupos económicos pueden hacer más por la democracia participativa y representativa que todas las declaraciones constitucionales más entusiastas.  Pero sobre todo, el problema de la democracia es, como el de la paz, un problema de ciudadanía y de cultura política. Estamos en  un país en el que menos del 40% de los ciudadanos se molestan en votar, para luego quejarse de que los colombianos han elegido a los políticos que no les gustan, olvidando que son ante todo lo que ese abstienen los que permiten que una minoría sea la que elija, o los que por su inercia permiten que esa minoría electoral sea manipulada por los políticos. Para lograr los objetivos democratizadores de la constitución, hay que reforzar es la voluntad de participación de los ciudadanos, estimular la conciencia de que pueden influir, promover las formas de organización de los ciudadanos, reforzar los procesos de debate público de los asuntos políticos, favorecer la transparencia en la acción e los entes públicos y hacer disponible toda la información sobre ellos, todos ellos ejemplos de acciones que tanto el estado como los particulares pueden hacer para usar las herramientas establecidas en 1991.

Jorge Orlando Melo

Texto leído en un foro sobre la Constitución de 1991.

4 de junio 1996.

 

 

 

 

 
 
 

 

 

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